中国小区的高层住宅，80万电梯“老龄化”何解？
今年8月，在经历了长达六年的“换梯攻坚战”后，上海红枫公寓的居民终于将“服役”26年、状况百出的老电梯换新成功。
中国是“电梯大国”，电梯的保有量、年产量、年增长量均为世界第一。上世纪90年代以来，随着我国高层住宅楼建设加快，大量电梯投入使用。如今服务年限最长的住宅电梯已经超过三十年，未来还将有一批电梯陆续进入“老年”。
2024年住房城乡建设部发布的文件提出，“住宅老旧电梯更新”是推进建筑和市政基础设施设备更新的重点任务之一。但在现实中，住宅小区电梯的维护和保养常常难以落实到位，老旧电梯的更新难度大。我们专访了中国社科院保险与经济发展研究中心副主任阎建军，在他看来，电梯问题本质上是住宅小区共有财产的治理问题，目前老旧电梯治理困难的主要原因是业主主体责任的缺失，而“电梯保险”或许是未来可以推广的应对模式。
——记者 | 吴淑斌
01
80万台电梯进入“老年期”
三联生活周刊：什么样的电梯属于“老旧电梯”范畴？目前我国住宅小区里的老旧电梯数量多吗？安全隐患如何？
目前我国有约80万台电梯的使用年限超过15年，其中约17万台电梯的使用年限超过20年，这些电梯陆续进入大修期，存在比较大的安全风险。2015年前后，各地就曾经出现多起电梯安全事故，媒体有过集中报道，社会影响很大。当时杭州有一个上个世纪90年代建成的高层住宅小区，电梯从16楼急速下坠，电梯里一名乘客最后抢救无效死亡。这也是为什么我们重视老旧电梯安全问题：电梯的使用频率高、乘坐人数多，一旦出现事故，很可能危及生命，甚至导致“群死群伤”情况。
近几年来，全国电梯伤亡事故情况总体比较稳定，但是电梯困人等一般性故障常有发生。比如《2022年南京市电梯质量安全报告》显示，当年南京市电梯应急处置中心共处置电梯困人故障7950起，解救被困人员14646人，平均每天接收电梯困人故障22起。从专业角度来看，电梯困人虽然不是严重安全问题，但也会给居民带来很大困扰，我们调研时也有听闻，一些老旧小区的电梯晃晃悠悠、导轨声音大，住户乘坐电梯时总是提心吊胆，甚至宁愿爬楼梯。
三联生活周刊：使用年限达到15年以上时，老旧电梯会出现各种安全隐患，是因为设备开始老化了吗？
阎建军：有一部分是设备老化原因，但最主要还是看电梯的日常维护和保养是否到位。业内专家一般认为，一部新电梯在投入使用之后，如果居民爱护，按时维护保养，七八年内基本不会出现问题，这就和住宅小区的物业公司、居民、业委会对电梯使用的管理情况有很大关系。在各地调研时我也经常会问“电梯使用了多少年”，有一些住宅小区的老旧电梯已经“服役”25年甚至30年，但因为日常维护保养做得好，定期更换使用寿命有限的零件，也运行得不错。
三联生活周刊：过去几十年里，有一批住宅电梯陆续进入“老龄期”。国家对老旧电梯有哪些维护和改造要求，来保证居民的安全？
阎建军：电梯属于多部件设施，国家对于整梯没有强制报废标准，只有零部件的判废标准，比如电梯主机、制动系统等主要零部件直接关系电梯运行安全，它们出现问题时，会被要求报废。
对于老旧电梯的安全，目前主要是靠《特种设备安全法》和《电梯使用管理与维护保养规则》里的两个强制性的规定来保证。第一，强制性维护保养规定，要求物业公司每15天就要安排电梯维保公司进行一次清洁、润滑、调整和检查，也有季度保养、半年保养等要求。第二，强制性年检规定。不同地区也会制定自己的规定，比如广东省的电梯条例规定，住宅电梯使用年限达到15年就要做评估，根据评估结果进行大修、改造或是整梯更新，但全国层面上并没有这样的强制要求。
02
核心难点是“业主主体责任缺失”
三联生活周刊：既然有强制性规定，为什么许多住宅小区的老旧电梯维护保养不到位，还是会常常出现问题？
阎建军：因为没人监督这些规定是否落实到位。
住宅小区电梯属于全体业主共有财产，居民对它的爱惜程度不高，不会像对待自己家的私产一样。我们时有听闻，一些老旧小区尤其是原来的经济适用房小区的电梯里，居民上下楼倒垃圾时洒落在电梯里的残渣，没有人去主动清理；有的住户装修时，装修队会长时间按住按钮，让电梯一直停在某个楼层，或是野蛮搬运导致电梯门变形和超载。南京和杭州的市场监管局每年都公布本城市电梯故障情况，“人为原因故障”是导致电梯出现问题的首要原因。
但这只是表层原因，更核心的问题是，在治理住宅小区电梯时，业主主体责任缺失了。住宅小区电梯的安全涉及四个主体：房屋建设企业、电梯生产企业、电梯所有权人（业主）或其委托管理人、电梯维保单位。其中前两个主体在电梯保修期满后，他们的责任也就结束了，接下来就要由业主负责，购买电梯维保单位的服务来维护保养电梯。
物业公司是按照物业服务合同的要求受托管理电梯，这和公众平时感觉的“维护电梯就是物业的责任”不一样。住宅小区电梯由业主共同所有，委托物业公司承担电梯管理责任——业主是“主人”，物业公司是“管家”，双方是委托代理关系。有些物业公司的服务期可能也就3~5年，远远短于电梯的使用年限，因此物业公司的决策具有短期化特征：为了在自己任期内不发生大的事故，会操点心，但不能指望他们真正关心电梯长期安全状况。长期来看，还是需要业主对电梯负起决策和监督责任。
共同财产的处置需要共同决策，业主通过成立业委会的方式来行使权力。但直到2021年，北京成立业委会的小区不足总数的25%，有75%以上的小区没有业委会。主人缺位，电梯使用安全管理也就缺乏长期责任主体，就没人能监督物业公司，确保电梯的定期保养和维护做到位。
三联生活周刊：业委会成立比例低、业主主体责任无法履行的原因是什么？和现代小区里的人口流动性大有关吗？
阎建军：不完全是流动性问题，主要还是人们不热心公共事务。这并不是说中国人没有公益心，全世界国家都存在这个问题，在公共事务方面，大家都愿意“搭便车”——对于共有财产，我希望别人更热心一点，把公共事务管理好了，我也能坐享其成。
另外，即使是成立了业委会的小区，业委会也很难行使权力。《民法典》规定了“双三分之二”原则：“业主共同决定事项，首先应当由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决。”比如一个电梯要整梯更新，各种费用加起来大概在四五十万，政府可能会补贴一部分，剩余费用要业主自己出，业主可以共同决定动用公共维修资金。现在的小区动辄有上千户业主，要满足“双三分之二”的人数要求也很难，谁来组织这件事？谁去找成百上千户业主签名？
三联生活周刊：您提到的公共维修资金，为什么经常有居民反映，要真正动用这笔钱很困难？
阎建军：公共维修资金就是住宅专项维修资金，这笔钱有特定的用途，只能用于住宅共用部位、共用设施设备保修期满后的维修、更新和改造，比如电梯、消防器材、屋顶、外墙等。
动用这笔资金不容易，除了上面提到的业委会成立比例低、行使权力的门槛高之外，还有另一个原因就是资金的储备与筹集。住宅专项维修资金从1998年开始实施，此前建设的小区并没有收取，也没有补缴。2004年之后购房者必须先缴纳住宅专项维修资金，才能办理房产证，所以在1998年到2004年之间也有一部分业主没有缴纳。缴纳的首期金额大概是建筑每平方米造价的5％－8％，2004年的建筑成本低，房价也低，当时筹集的这笔资金用到现在已经所剩不多了。
多层、多业主住宅的建筑设计寿命普遍为50年，电梯使用超过15年之后就可能面临更新改造问题，所以住宅使用期间可能要进行3次电梯更新改造。业主首期缴存的住宅专项维修资金资金不足以支持对电梯进行多次的更新改造，在老旧电梯数量逐年激增的情况下，电梯更新改造所需要的资金是缺乏保障的。要再筹集资金也很麻烦，许多城市规定，住宅专项维修资金余额不足30%时要续筹，但也没有强制性要求，很难执行。
三联生活周刊：业主主体责任缺失的情况下，小区的供水设施、污水处理、电力等公共项目的维护应该也会受影响？为什么我们作为住户会感觉到，这些项目的维护难度似乎没有电梯那么大？
阎建军：因为这些项目有一个明确的长期责任主体在“管事情”。
住宅小区供水、污水处理、电力等公共项目和的主体责任很明确，比如自来水有供水公司，天然气有燃气公司，并且供应方都是公营事业，他们不会像电梯生产商一样，出现“保修时间到了就没有责任了”的情况。水质不过关，找自来水公司处理；供电不稳定，找电力公司处理——责权到位、权责清晰，大家解决问题的时候就会感觉比较顺畅。
我们团队曾经在监管部门的配合下作了一个实验，抽查医院和住宅小区里同种品牌、使用时长相同的电梯进行对比。要知道，医院电梯的使用频率远远高于住宅小区，几乎一整天都没有停歇的时候。但对比结果和我们的预想一样：医院电梯的运行情况比住宅小区更好。因为医院电梯的产权很清晰，就是归医院所有，万一出现事故也该由医院负责，所以他们很注意维护、保养，不能让病人困在里面，更不要说出现死伤事故。所以，责任主体清晰和不清晰的情况下，结果是完全不同的。
03
“电梯保险”新模式
三联生活周刊：您在调研过程观察到，各地探索出了哪些老旧电梯安全治理新模式？其中比较成功的模式是什么样的？
阎建军：我研究住宅小区电梯治理问题有八年时间，去过宁波、杭州、株洲、沧州、临沂、锦州等多个城市实地调研，主要研究了电梯安全治理的两种新模式，一是电梯“专业运营”模式，二是“保险+服务”模式。在这两种模式之外，有城市也在推行“电梯安全事故责任保险”，保险公司承保的是电梯出了事故、造成人员伤亡以后的赔偿事项。我觉得这种保险形式不会成为主流，因为它没有事故预防功能，不解决问题。我们的首要目标是保障人员安全，预防可能出现的损害，而不是只考虑事后赔偿。
第一种模式是在辽宁锦州等地试点的电梯“专业运营”模式。这种思路类似于成立公交运营公司，居民把乘坐电梯的费用（也就是电梯运营费用），交给专门运营电梯的公司，由运营公司按需进行维护保养、检验检测、智慧监控等，不需要业主再操心。考虑到运营主体的抗风险能力，政府优先考虑选择大型国有企业、大型房地产开发企业作为电梯运营单位。到去年6月底，辽宁组建了9家电梯专业运营单位，有354台电梯纳入管理。
这种做法能否全国推广现在还不好说，它在试点中也遇到了困难，比如和物业公司存在利益冲突，因为这就把电梯运维费用从物业公司剥离，而这原本是物业公司收入的一部分；当老旧电梯需要整梯更换时，容易产生产权归属的纠纷。但它也是一种“没有办法的办法”，我们在调研中了解到存在这种情况，有些老旧小区的业主和物业公司矛盾比较大，业主把物业公司撤了，一直没有新的物业公司接手。由政府组建专门的国资公司来运营电梯，至少能解决部分问题。
另一种模式是在宁波、杭州、临沂、株洲和沧州等地试点的“保险+服务”模式，业主委员会向保险公司投保、缴纳保费后，由保险公司负责对电梯进行日常管理，并委托电梯维保公司进行维修与保养作业，验收合格后再由保险公司支付电梯维修或保养费用。保费资金来源包括业主依法表决使用住宅专项维修资金、物业公共收益、业主自筹等多种方式。随着试点的逐渐深入，发现使用专项维修资金购买保险需要解决业主共同决策难题，因为需要“双三分之二参加，双半数同意”。
株洲和沧州在推广电梯保险时，对于业主共同决策制度进行了创新：明确了建筑区划内的电梯属于幢或单元业主共同所有，幢（单元）业主享有电梯使用权并承担电梯维修保养费用的义务。《民法典》里关于业主共有部位和共有设施（比如电梯、外墙、屋顶）并没有表述为“住宅小区全体业主共有”。具体到某个单元楼里的电梯时，究竟是整个小区上千户业主共有，还是这个单元楼里几十户业主共有？这里面的区别很大，如果是前者，电梯坏了要动用维修资金，上千户都要参与投票；后者只需要几十户业主投票。
株洲、沧州的相关政府部门把细则清晰化了，规定某一部电梯就是这栋单元楼里的住户共有，更新改造和购买电梯保险时只需要单元楼里的业主投票，大大降低共同决策的门槛。另外，规定通过3名以上业主、业主委员会或物业公司提出申请，公示无异议后即可使用住宅专项维修资金进行电梯维修。这样的规则细化是花了心思的，按照“权责利对等”原则，同时也符合《民法典》的精神。
三联生活周刊：未来，这种“保险+服务”模式会成为一种可以在全国推广开来的模板吗？
阎建军：我觉得有推广的可能性。它有两个地方是符合经济逻辑的。第一，传统模式下，物业公司服务合同之外的事项都要经过业主沟通、投票表决，一个小区为了电梯的事情，一年可能需要投票很多次，这实现起来又很困难。但“电梯保险模式”用一次投票来代替多次投票，也就是，业主只需要一次投票表决购买保险，以后就不需要再投票了，保险公司会接管后续的事情。第二，如果电梯出现重大事故，保险公司要赔很多钱，这是他们不希望发生的，所以保险公司会特别注意电梯的维护保养，监督电梯维保公司把维护保养做到位，这符合业主长期利益，也符合安全治理要求。
但现在还不能认为这就是解决问题的完美办法。一方面，株洲、沧州等城市的试点时间最长也就三年多，不足之处也许还没有充分暴露出来；另外，住宅小区电梯作为共有财产，它的治理本质上并不是保险问题，而是基层社会治理的问题，保险模式通过制度创新降低了“业主投票”的门槛，但是业主主体责任缺位问题并没有得到根本解决，希望未来还能继续尝试和探索新的形式。
三联生活周刊：国外和我国港澳台地区有什么经验可供借鉴吗？
阎建军：这个问题不是中国大陆独有的，德国、新加坡等发达国家以及中国香港地区的高层住宅小区发展要更早，他们也遇到过同样的问题。
这些国家/地区的处理办法是彻底地落实业主主体责任，实施住宅小区业主团体法人化制度。以香港为例，香港的《建筑物管理条例》提出，业主团体要注册成为法人，业主团体法人代表所有业主处理共有财产管理事宜，其权力、责任、选举程序和表决程序也有明确条文。如果某个小区的业主团体实在是“心不齐”，无法实现法人化，政府主管部门可以直接指定管理人。这样一来，涉及到业主自治的主体责任就得到了落实，这或许可以成为未来我们探索的新方向。
